logo_s_textem

Společnost pro trvale udržitelný život
Zpravodaj STUŽ
ISSN 1802-3053


Creative Commons License

Stanovisko předsednictva STUŽ k věcnému záměru nového Zákona o životním prostředí z prosince 2004

Dopisem náměstka ministra JUDr. Petra Petržílka č.j. 400/3212/04 a 410/4344/04 z 8. prosince 2004 požádalo Ministerstvo životního prostředí v rámci vnějšího připomínkového řízení mj. i  STUŽ jako nevládní environmentální organizaci o stanovisko k věcnému záměru nového Zákona o životní prostředí připraveného pro jednání vlády České republiky.

Společnost pro trvale udržitelný život se problematikou kodexové úpravy práva životního prostředí zabývala již dříve, v průběhu prací na této úpravě. Naposledy proběhla diskuse na podzim roku 2004 za účasti náměstka ministra JUDr. Petra Petržílka, který členům STUŽe i dalším zájemcům objasnil základní ustanovení návrhu věcného záměru zákona. Podněty z diskuse byly uplatněny při tvorbě tohoto stanoviska.

Zákon má dle předloženého věcného záměru nahradit postupně dnešní početné, ale roztříštěné a vnitřně neprovázané předpisy k ochraně životního prostředí v jediném kodexu, v němž na obecnou část, formulující základní pojmy, principy a východiska ochrany životního prostředí naváží podrobnější úpravy ochrany pro jednotlivé složky, činnosti a jevy v životním prostředí. Předpokládá se, že obecná část kodexu nahradí dosavadní zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, v platném znění, který bude tímto zákonem zrušen, zvláštní část pak upraví postupně v souladu s principy stanovenými v obecné části v Hlavě II opatření technické ochrany životního prostředí a v Hlavě III opatření k zachování a obnově ekosystémů a k ochraně životního prostředí po jeho jednotlivých základních přírodních složkách.

Po prostudování návrhu usnesení vlády, vlastního věcného záměru zákona vč. vysvětlujícího úvodního textu podáváme k materiálu následující stanovisko:

Souhlasíme s konstatováním, že soubor dnes již řádově stovek zákonů a navazujících předpisů k ochraně životního prostředí, jak se vyvinul od začátku 90. let minulého století, je nepřehledný, obtížný pro sledování a orientaci uživatelů i právníků, vnitřně nekonzistentní co do používaných pojmů, principů ochrany životního prostředí, správní praxe podle těchto předpisů vykonávané, vymahatelnosti jejich uplatňování vč. sankcí. Záměr odstranit tyto nedostatky je tedy v zásadě správný.

Nedomníváme se však, že návrh věcného záměru nového Zákona o životním prostředí v předkládané podobědokládá přesvědčivě, že tuto ambici nový kodex skutečně splní. Propracovaná je z celého kodexu jen Obecná část s Hlavami I - VIII, zatímco Zvláštní část je v návrhu zatím prezentována jen Hlavou I Úvodní ustanovení, z Hlavy II Opatření technické ochrany životního prostředí jsou jako jakési „ilustrace“ dalšího postupu naznačeny jen Díl 1 Nakládání s odpady a Díl 2 Ekologické požadavky na výrobky, ostatní Díly 3 - 8 jsou zastoupeny jen názvy, naznačujícími, které věcné problematiky v nich budou pojednány a Hlava III je odbyta krátkým textem konstatujícím, že opatření k ochraně životního prostředí jako celku a jeho hlavních složek budou nadále upravena zvláštními zákony. 

Jsme přesvědčeni, že zatímco věcný záměr pro Obecnou část zákona mohou správní úřady, orgány krajské samosprávy, veřejnost i vláda z předloženého materiálu odpovědně posoudit, záměr Zvláštní části by měly dostat alespoň se stručným popisem, jak bude v souladu s obecnou částí pozměněna dosavadní platná právní úprava, resp. jak se do ní promítne onen záměr učinit tento dílčí článek nebo samostatný zákon konzistentním s ostatními částmi kodexu. 

Nelze se ani spokojit s vysvětlením doprovodného textu, že návrh neobsahuje ty součásti horizontální legislativy technické ochrany životního prostředí, jako jsou opatření k posuzování vlivů na životní prostředí a IPPC, protože jsou nové. Má-li to být skutečně„kodex“ obsahující veškerou ochranu životního prostředí, musí v něm být začleněny tyto oblasti rovněž. Navíc v nich musí být pregnantně vyjádřen vztah k právě připravovanému novému zákonu o územním plánování a stavebním řádu, který nadále považujeme za klíčový nástroj mj. i ochrany životního prostředí, takže dořešení jeho vztahu ke kodexu životního prostředí navozuje i otázky na téma rozdělení kompetencí v těchto oblastech mezi dva různé ústřední orgány státní správy. Není tajemstvím, že původní zákon č. 244/1992 Sb.,

o posuzování vlivů na životní prostředí, vznikal na MŽP v době, kdy toto ministerstvo disponovalo i kompetencí ústředního orgánu státní správy pro územní plánování a stavební řád a tento předpis předpokládal i na tehdejší úrovni okresů a statutárních měst výkon státní správy na obou těchto úsecích týmiž orgány. Převodem kompetencí pro územní plánování a stavební řád na tehdejší Ministerstvo hospodářství ČR a později dnešní Ministerstvo pro místní rozvoj vznikl v logice správních postupů při přípravě investic umělý „šev“, který komplikuje povolovací procesy a snižuje účinnost ochrany životního prostředí dodnes. Pokud se nepodařilo tento problém vyřešit uspokojivě v souvislosti s přípravou nového stavebního zákona, je zde příležitost to napravit a upravit ještě případně potřebná ustanovení nového stavebního zákona před jeho schválením v Parlamentu ČR. Vypuštěním této problematiky z návrhu kodexu nemůže být naplněn jeden z deklarovaných cílů sladit novou právní úpravu ochrany životního prostředí s novým správním řádem a novým stavebním zákonem. Navíc nepovažujeme za přípustné, aby problematika EIA, SEA a IPPC nebyla vůbec obsažena v základním pojmu „Právo životního prostředí“!(viz Obecná část, Hlava I, Čl. 2 Základní pojmy, bod 2.), kde jsou vyjmenovány složky ŽP, ale vůbec nejsou zohledněny vztahy a jejich dynamika v čase, tedy základní pojmy ekologie či environmentalistiky jako vědní discipliny.

K jednotlivým dílčím částem vlastního věcného záměru zákona pak uplatňujeme tyto další připomínky:

Hlava I: Účel a předmět zákona: Ambice zákona upravovat plánování udržitelného rozvoje (b. 1.3.) by znamenala do značné míry suplovat úlohu vlády a dalších zodpovědných ministerstev (která by měla zajišťovat sociální a ekonomický pilířudržitelného rozvoje). Pokud tím bylo myšleno jen plánování environmentálního pilíře udržitelného rozvoje, nebo převzetí koordinační úlohy při přípravě celého plánu (jak je rozepsáno v hlavě II), je nutné upravit formulaci. 

V základních pojmech (b.2.2.) je nezbytné vymezení nejzákladnějších pojmů udržitelného rozvoje, včetně samotného tohoto pojmu - např. formou i původně obsažené citace Nařízení EP a Rady č. 2493/2000 a 2494/2000.

Vymezení práva životního prostředí (b.2.2.) jen složkově (dle předmětu) je potřeba rozšířit i o horizontální legislativu, tedy např. uvést že se týká i postupů, jak ochrany dosáhnout (nelze vyloučit moderní nástroje, jakými je integrovaný přístup, nebo hodnocení vlivů na ŽP anebo účast veřejnosti). U samotného vyjmenování složek došlo k nelogické vazbě „....teplo a jiné formy záření“, přičemž se předtím nemluví ani o ionizujících, ani o neionizujících druzích záření. Buď mělo být jiné formy energie, anebo omylem byly vypuštěny druhy záření). Taktéž v b. 2.11. je nutné upravit formulaci s formami záření.

U prevence (b. 3.2. by měla být upravena 2. věta, neboť před „...jen v souladu“ chybí sloveso.

U substituce (b.3.9) by měl být dán v prvé řadě důraz na neškodlivé látky a činnosti, teprve pak na škodlivé méně.

Hlava II Plánování udržitelného rozvoje....svěřuje tuto činnost do kompetence MŽP a ignoruje skutečnost, že „udržitelnost rozvoje má i dimenze sociální, ekonomickou, politickou a bezpečnostní, kde MŽP nemá nejen žádné kompetence, ale prokazatelně ani dostatečnou schopnost brát tyto „vnější“ důležité okolnosti v potaz ve svém vlastním praktickém rozhodování v procesech a řízeních, kde kompetencemi disponuje. Zavádí se zde nový plánovací subsystém, konkurující „strategickému plánování“ a „územnímu plánování“, což znovu nastoluje již zmíněnou otázku kompetencí a navíc i hierarchie „veřejných zájmů“. Bez dořešení těchto souvislostí a vazeb je takové plánování velmi obtížně uskutečnitelné.

Při stanovování a aplikaci standardů (b.2.8.) je nutno dbát ohled nejen na kumulativní a synergické působení nebo spolupůsobení znečišťujících látek anebo činností, ale také energií (např. záření).

Subkapitola „3. Posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí“ opomíjí posuzování „záměrů“ a IPPC v odkazu na zvláštní zákony. Tím je kodexová úprava ochuzena o jedny z nejdůležitějších moderních nástrojů ochrany životního prostředí. Z návrhu věcného záměru by navíc mělo být zřejmé, jak už je uvedeno výše, zda v nových souvislostech kodexu bude třeba tyto nové oblasti a předpisy upravit, nebo ještě lépe zahrnout do tohoto zákona. Podle našeho názoru to nelze takto odbýt.

Hlava III (Prosazování práva ŽP,...) je zpracována v souladu s evropským vývojem, včetně prostředků podpory dodržování právních předpisů. Chybí však jak odkaz, tak rozpracování jednoho ze základních evropských předpisů z této oblasti a to Doporučení EP a Rady č. 331/2001/EC, kterým se stanoví minimální kritéria pro environmentální inspekce v členských státech EU, a která ještěČeská republika v některých ustanoveních nesplňuje.

U „Vzdělávání a poskytování informací“ (b.1.1) doporučujeme doplnit název a obsah 1. bodu mezi prostředky podpory dodržování právních předpisů takto: „1. Výchova, vzdělávání a poskytování informací“.

U ekonomických nástrojů (b.1.3.) je potřebné změnit větu, „Kromě toho mohou být upraveny zvláštními právními předpisy (např. daňové zákony)“. Daně musí (ne mohou) být upraveny zákony a ekologické daně už byly zavedeny, byť jen jako nenaplněné v daňové soustavě  ještě za federace. Taktéž by bylo potřebné při poskytování dotací a jiné formy podpory trvat nejen na analýze rizik, která má být činěna jen z hlediska dopadu na životní prostředí, ale též na analýze udržitelnosti, která už je v Evropě i vyspělém světě prováděna.

U prostředků vynucování je pod dozorovou činností (b.2b) odkázáno v případě, kdo ji vykonává, na hlavu VIII. Hlava VIII. však odkazuje na zákon, který působnosti stanoví, přičemž není jasné, zda se jedná o tento zákon a pak by to patřilo i do věcného záměru, anebo zvláštní zákon (tedy tak, jak byla činěna úprava v minulosti). Upozorňujeme na důležitost koncepčního řešení této otázky. V předchozím návrhu, jdoucím do vnitroresortního připomínkového kola, byly obsaženy návrhy nového institucionálního uspořádání resortu, snažící se odstranit roztříštěnost institucí ochrany životního prostředí na centrální úrovni. Není možné po negativní reakci ředitelů institucí, kteří v tom vidí ohrožení svých pozic, tuto důležitou otázku odložit (jak praví české přísloví: kapři si svůj rybník sami nevypustí). Není možné zabývat se jen vrchním státním dozorem a ponechat stranou, že např. zákon č. 282/1991 Sb. , o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa se již dávno přežil a navíc se týká jen její působnosti a navíce téměř jen v ochraně lesa. Přitom se zde naskýtá možnost implementace Doporučení EP a Rady č. 331/2001/EC , kterým se stanoví minimální kritéria pro environmentální inspekce v členských státech EU.

U Správních deliktů (b.5) by mělo být doplněno u možnosti projednání jen méně závažných a neúmyslných porušení povinností, že o tomto projednání se vede písemný zápis-varování.(v některých zemích varovný dopis). 

Postrádáme rychlá a účinná opatření k prevenci a eliminaci nečinnosti nebo pochybení správních orgánů odpovědných za ochranu životního prostředí, ať z důvodů neschopnosti, nečinnosti, zkorumpování apod., ačkoliv se množí případy, kdy je toto „vysvětlení“ jediným možným důvodem postupů orgánů státní správy (viz např. karlovarské případy černých staveb v CHKO Slavkovský les). Pochybnosti vzbuzuje složitá cesta domáhání se práva soudní cestou tam, kde není bezprostředněpoškozeným „člověk“, ale „příroda“.

V hlavě IV., řízení v ochraně ŽP,...(bod 1) by měla být též zmíněna též sankční řízení, byťs odkazem na hlavu III, správní delikty.

Mezi účastníky řízení (b.1.9.) by neměly chybět kontrolní orgány v oblasti životního prostředí, důležité z hlediska zpětné vazby.

Vážné pochybnosti vzbuzuje institut „Sdružení životního prostředí“ (část 4), vázaný regionálně na kraje. Ve světě s možnými globálními důsledky neodpovědného chování podnikatelských i jiných subjektů na životní prostředí by se neměla uskutečňovat snaha omezit působnost kontinentálních či celostátních organizací neziskového nevládního sektoru v procesech EIA, SEA, IPPC a navazujících správních řízeních. Je nutné blíže určit, co by taková sdružení měla zabezpečovat (např. účast při přezkumech u soudů). Jinak by se mohlo jednat o zformalizování a zkomplikování, v rozporu s literou i duchem Aarhuské úmluvy. 

Mezi ekonomickými nástroji péče o životní prostředí v Hlavě VII zcela postrádáme alespoň zmínku o ekologické daňové reformě, o zdanění surovinových a energetických zdrojů namísto lidské práce a přidané hodnoty.

U obchodování s povolenkami (b.1.30) je stanoven správcem registru obchodování s povolenkami operátor trhu s elektřinou, to však nemůže platit obecně, pravděpodobně se jedná jen o případ emisí skleníkových plynů, nikoliv pro případ obchodování s povolenkami na produkci odpadů. To je proto potřebné odlišit.

Hlava VIII. by měla pojednávat o organizaci veřejné správy, avšak omezuje se jen na vrchní státní dozor. V bodu 1. není jasné, zda výčet a působnost orgánů ochrany životního prostředí stanoví tento zákon, anebo jiný zákon. Pokud by se jednalo o tento zákon, je to tak důležitá část zákona, že by alespoň zásady nového uspořádání měly být naznačeny v tomto návrhu věcného záměru.

Některá ustanovení Hlavy VIII o vrchním státním dozoru v ochraně životního prostředí jsou formální a v praxi předem odsouzená k neúčinnosti podobně, jako závěry a zjištění Nejvyššího kontrolního úřadu. Takovými jsou zejména ustanovení  bodů  2.2. - 2.5, neobsahující žádné opatření k vynucení či sankce za ignorování orgánů péče o životní prostředí. Při opakovaném nesjednání nápravy by sankce následovat měla i v případě, že se jedná o nedostatek v činnosti kontrolovaného úřadu. Přiměřeně by se na vrchní státní dozor měla vztahovat i ustanovení Doporučení EP a Rady č. 331/2001/EC, kterým se stanoví minimální kritéria pro environmentální inspekce v členských státech EU. Navrhujeme též zvážení dělby práce při vrchním státním dozoru, aby byla možnost pověření částí tohoto dozoru též jiných kontrolních orgánů, jinak to pro samotné MŽP bude velmi obtížné a odčerpávající značnou část lidských zdrojů.

Ve Zvláštní části se pod pojmy „distributor“ a „poslední prodejce“ uvádí, že jde o „právnickou nebo fyzickou osobu oprávněnou k podnikání, která....... Není jasné, co se bude dít s distributory a prodejci, kteří takto „podnikají“ načerno.

K „ilustracím“ pojednání specifických problematik odpadů a ekologických požadavků na výrobky se nevyjadřujeme, protože to v této fázi, kdy chybí další hlavy zvláštní části, nepovažujeme za účelné. Připomínáme však počin našeho zakladatele Ing. Vavrouška, který již do zákona č. 17/1992 Sb. o životním prostředí prosadil hodnocení vlivů výrobkůna životní prostředí, které však pak nebylo naplňováno.

Závěr

Materiál by v předložené podobě neměl být ještě vládě předkládán ke schválení a měl by být dopracován ve smyslu zásadních připomínek, uvedených v úvodní části tohoto stanoviska. Nesplňuje ani obsahové, ani formální požadavky na obsah věcného záměru tak důležitého zákona a nenaplňuje jeho deklarované cíle, jak jsou formulovány v doprovodném textu. 

Zatímco obecná část je po zapracování připomínek způsobilá, aby tvořila základ nové kodexové právní úpravy, zvláštní část vyžaduje podstatné dopracování.

Jménem předsednictva Společnosti pro trvale udržitelný život Pavel Šremer, předseda STUŽ

V Praze dne 27. prosince 2004